提要：根據《綱要》，“十三五”期間，新增建設用地總量控制在3256萬畝，意味著在“十三五”土地需求仍強勁的背景下，新增建設用地總量將直降17%。 相比不同用途用地和規劃的轉變涉及到的利益難點，張宏偉稱，房地產用地轉化為棚改安置房和公租房更具可執行性。

　　4月14日，21世紀經濟報道記者自國土部獲悉，《國土資源“十三五”規劃綱要》正式印發(下稱《綱要》)。

　　根據國土部的資料，“十二五”期間，全國安排新增建設用地3925萬畝，“十二五”時期全國城鎮建設用地增長約20%，遠高於同期城鎮人口11%的增幅，地均GDP僅相當於歐美等國家的1/5~1/4。

　　根據《綱要》，“十三五”期間，新增建設用地總量控制在3256萬畝，意味著在“十三五”土地需求仍強勁的背景下，新增建設用地總量將直降17%。

　　《綱要》對“十三五”時期房地產用地的方向和原則也予以了明確，提出對住房供求關系緊張的地區適度增加用地規模；對房地產庫存較高的城市，減少直至停止住房用地供應。

　　地方財政壓力或加大

　　早在2015年，針對房地產去庫存現狀，國土部和住建部聯合發布《關於優化2015年住房及用地供應結構促進房地產市場平穩健康發展的通知》，對住房供應明顯偏多的市、縣，或在建住宅用地規模過大的市、縣，應減少住宅用地供應量直至暫停計劃供應。

　　根據21世紀經濟報道記者的不完全統計，目前海南、遼寧、湖南等超過十個省市已出臺減少乃至暫停高庫存區域的住宅用地審批，且明確允許尚未開工房地產項目用地按照有關規定改變用途。

　　中國房地產學會副會長胡誌剛認為，減少用地供應也是緩解供需關系，是去庫存的壹個有效措施。房地產用地去庫存寫入國土資源“十三五”綱要，也意味著去庫存將成為貫穿五年的長期政策方向。

　　“北京等壹線城市供求關系比較緊張，特大城市用地被要求嚴控新增建設用地，很難適度增加用地規模。對土地財政依賴度較大的地方，普遍存在去庫存問題，減少甚至暫停住房用地供應，也將給地方財政帶來很大的壓力。”在同策研究院總監張宏偉(博客)看來，《綱要》作為方向性的文件，存在待解的難題。

　　北京榮邦瑞明總經理陳民認為，減少乃至暫停庫存較大區域房地產用地供給，符合土地供給側結構性改革方向，但是也需要配套的財稅體制改革，畢竟賣地依然是多地財政收入的重要來源之壹。

　　“土地收入是多地土地收入的重要來源，短期暫停甚至減少土地供給也符合現階段房地產用地方向。另外，也可以防範地方系統性的金融風險，畢竟庫存量較大時，即使推地也可能流拍、賣不出去，但是長期來看，還是需要拓展地方稅源。”壹位不願透露姓名的大型房企的拿地總監告訴21世紀經濟報道記者。

　 　4月5日，財政部公布的《2015年全國土地出讓收支情況》顯示，2015年全國繳入國庫的土地出讓收入33657.73億元，同比下降21.6%。全 國土地出讓面積22.14萬公頃，同比下降18.6%。且存在明顯的差異化現象，比如深圳土地出讓收入上升36.9%，大連下降56.4%，寧波下降 54.1%。

　　易居(博客)房地產研究院發布的《2015年房地產業對財政收入貢獻率研究》報告也顯示，2015年房地產“五稅”總收入約為13315.8億元，較2014年下降3.6個百分點，近15年來增幅首次由正轉負。

　　土地變性面臨法律障礙

　　《綱要》聚焦房地產用地去庫存的另壹個政策方向是，允許尚未開工房地產項目用地按照有關規定改變用途，用於棚改安置房和公共租賃住房建設。這和此前的口徑稍有差異。

　　前述國土部和住建部聯合發布的通知亦給土地用途管制松了口子，通知稱，房地產供應明顯偏多或在建房地產用地規模過大的市、縣，可以根據市場狀況，通過調整土地用途、規劃條件，引導未開發房地產用地轉型利用。

　　除了可轉為棚改安置房和公共租賃住房建設，通知亦明確可通過調整土地用途、規劃條件，引導未開發房地產用地轉型利用，用於國家支持的新興產業、養老產業、文化產業、體育產業等項目用途的開發建設，促進其他產業投資。

　　多地出臺的去庫存文件也特別提出了可通過用途轉性，解決房地產結構性庫存問題。比如海南2月份出臺的房地產新政就明確，鼓勵將未動工的商品住宅用地調整為旅遊地產、商業地產等經營性房地產用地，不再繼續用於普通商品住宅開發。

　　遼寧日前出臺的聚焦去庫存的新政也明確，通過調整土地用途、規劃條件，引導未開發房地產用地轉型利用，用於國家支持的新興產業、養老產業、文化產業、體育產業等項目用途的開發建設。

　　張宏偉亦告訴21世紀經濟報道記者，雖然允許土地變性，但卻缺少相關的操作細則，按照現有的土地用途管制要求，土地用途、規劃的轉換直接帶來是土地價值的變化，怎麽審批，利益怎麽協調，目前業內尚未聽說有實際落地執行的個案。

　　相比不同用途用地和規劃的轉變涉及到的利益難點，張宏偉稱，房地產用地轉化為棚改安置房和公租房更具可執行性。

　　不少地方國土局人士在受訪時均向21世紀經濟報道記者透露，按照現行的《土地管理法》，必須嚴格實行土地用途管制，雖然地方存在巨大的土地用途轉化的需求，但在實際落地時，還存在上位法的障礙。